Тарифы электроэнергетики в рыночной экономике России, реформы, перспективы, цели

Основная цель реформирования электроэнергетики России — повышение эффективности предприятий отрасли, создание условий для ее развития на основе стимулирования инвестиций, обеспечение надежного и бесперебойного энергоснабжения потребителей. В связи с этим в электроэнергетике России происходят радикальные изменения: меняется система государственного регулирования отрасли, формируется конкурентный рынок электроэнергии, создаются новые компании. В ходе реформы меняется структура отрасли: осуществляется разделение функций естественно-монопольных (передача электроэнергии, оперативно-диспетчерское управление) и потенциально конкурентных (производство и сбыт электроэнергии, ремонт и сервис), и вместо прежних вертикально-интегрированных компаний, выполнявших все эти функции, создаются структуры, специализирующиеся на отдельных видах деятельности.

Генерирующие, сбытовые и ремонтные/эксплуатационные компании в перспективе станут преимущественно частными и будут конкурировать друг с другом. Таким образом, создаются условия для развития конкурентного рынка электроэнергии, цены которого не регулируются государством, а формируются на основе спроса и предложения, а его участники конкурируют, снижая свои издержки. В естественно-монопольных сферах, напротив, происходит усиление государственного контроля, основным инструментом которого является тарифное регулирование. Причинам сохранения естественных монополий в электроэнергетике и некоторым актуальным вопросам государственного регулирования их деятельности посвящена настоящая статья.

1. Регулируемыми видами деятельности естественных монополий являются услуги по передаче электроэнергии (ОАО «ФСК ЕЭС») и услуги по оперативно-диспетчерскому управлению (ОАО «СО – ЦДУ ЕЭС»). Вместе с услугами администратора торговой системы оптового рынка (НП «АТС») естественно-монопольная деятельность составляет инфраструктуру рынка электроэнергии (мощности).

Монополистическая организация инфраструктуры рынка электроэнергии (мощности) для общества в целом экономически более предпочтительна, чем создание конкурирующих между собой предприятий, по технологическим, социально-политическим и экономическим причинам. Технологические причины, по которым конкуренция нецелесообразна, заключаются в том, что инфраструктурные организации должны иметь функциональность в масштабе ЕЭС России, обеспечивать как транспортировку электроэнергии от генераторов до потребителей, находящихся в регионах с разными часовыми поясами, так и централизованное управление единым процессом производства, передачи и потребления электроэнергии. Организационное единство предопределяется необходимостью достижения единых стандартов технической оснащенности, единообразного исполнения ключевых деловых процессов каждым технологическим звеном, оперативности в принятии и исполнении решений. Замена единых инфраструктурных организаций несколькими или многими субъектами одного уровня, предоставляющими услуги по передаче электроэнергии или оперативно-диспетчерскому управлению на определенной территории, или в отношении определенного круга лицу частников рынка, сопряжена с риском снижения наблюдаемости и управляемости ЕЭС России и снижения ее надежности в целом. Развитие отечественной и мировой электроэнергетики неразрывно связано с процессом интеграции и объединения энергосистем, и все значительные успехи в повышении их надежности достигнуты на основе технических решений, ставших возможными благодаря именно этому процессу. Социально-политические причины сохранения естественных монополий в электроэнергетике заключаются в том, что услуги по передаче электроэнергии и услуги по оперативно-диспетчерскому управлению необходимы для нормального функционирования электроэнергетических рынков, подавляющего большинства производителей и потребителей электроэнергии, народного хозяйства в целом. Электроэнергетика продолжает оставаться в российской экономике базовой отраслью, от состояния дел в которой зависят экономическая стабильность и безопасность государства и общества. Через естественные монополии, контролируемые государством, гарантируется защита интересов общества в устойчивом функционировании электроэнергетики.

Единая инфраструктура обеспечивает свободу и единство экономического пространства, равные возможности и условия деятельности всех субъектов рынка. Имущественная обособленность инфраструктурных институтов призвана обеспечить независимость соответствующих функций от влияния участников рынка, что необходимо для развития конкуренции и защиты прав потребителей электроэнергии. Основная экономическая причина возникновения и сохранения естественных монополий в электроэнергетике — наличие исключительно высокой отдачи от масштаба производства одним предприятием вследствие технологических особенностей организации производства (экономия на масштабах). При этом отмечаются три обстоятельства.

– Во-первых, услуги, оказываемые естественными монополиями, требуют больших капитальных вложений, не доступных для мелких и средних производителей, инвесторов, и предусматривают значительные постоянные издержки. Монополизация обеспечивает возможность экономии на масштабах и достижение таких объемов производства, при которых происходит достаточное снижение удельных издержек на единицу продукции.

– Во-вторых, высокая фондо-емкость. Например, имущественный комплекс ОАО «ФСК ЕЭС», размещающийся по всей территории ЕЭС России, включает профильные активы, используемые для оказания услуг по передаче электроэнергии, и оценивается ориентировочно в 500 млрд рублей. Это сопоставимо с размером бюджета Российской Федерации на 2007 г. по разделу «Национальная экономика» в 497,23 млрд рублей (Федеральный закон от 19.12.2006 № 238-ФЗ «О федеральном бюджете на 2007 год»).

– В-третьих, активы, необходимые для производства, исключительно специфичны, имеют ограниченные рамки применимости и не могут быть легко переориентированы на другие рынки (линии электропередачи, трансформаторы, средства диспетчерско-технологического управления электроэнергетическим режимом). Концентрация мощностей у единого производителя обеспечивает их эффективное использование в едином технологическом процессе.

Таким образом, сохранение естественных монополий в электроэнергетике предопределено комплексом технологических, социально-политических и экономических причин. Решение о единоличном осуществлении централизованного управления электроэнергетическим режимом ЕЭС России специализированной организацией — Системным оператором закреплено пунктом 1 статьи 12 Федерального закона от 23.03.2003 № 35ФЗ «Об электроэнергетике». Передача соответствующих функций Системному оператору от иных субъектов оперативно-диспетчерского управления должна быть закончена до окончания переходного периода реформирования электроэнергетики. Решение о создании организации по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью с предоставлением ей прав на оказание услуг по передаче электрической энергии, использование (вывод из эксплуатации) соответствующих объектов электросетевого хозяйства, осуществление деятельности по развитию единой национальной (общероссийской) электрической сети закреплено статьями 8-10 указанного Федерального закона.

Принятые решения обеспечивают безопасность Российской Федерации, защищают права и законные интересы юридических и физических лиц, обеспечивают единство экономического пространства в сфере обращения электрической энергии.

2. В условиях перехода к рыночным отношениям в электроэнергетике необходимо совершенствовать систему государственного регулирования естественных монополий отрасли. Целью регулирования является установление разумного, оправданного для развития экономики страны уровня цен (тарифов) на услуги естественных монополий. Это является мощным инструментом экономической политики государства, позволяющим влиять на хозяйственную деятельность различных отраслей и сглаживать сезонные колебания экономики. Иными словами, механизм воздействия на экономику через систему регулируемых цен (тарифов) является эффективным дополнением к фискальной макроэкономической политике. Основными задачами государственного регулирования цен на естественно-монопольные услуги отрасли являются:

• обеспечение баланса интересов потребителей (доступные цены) и регулируемых предприятий (финансовые результаты, привлекательные для кредиторов и инвесторов);

• определение структуры тарифов на основе принципов справедливого и эффективного (в целевом состоянии — равномерного) распределения тарифной нагрузки на различные типы потребителей;

• стимулирование предприятий – субъектов естественных монополий к сокращению издержек и излишней занятости, ликвидации малоиспользуемых и малоэффективных производств, улучшению качества обслуживания, максимально эффективному использованию имущественного комплекса, повышению эффективности инвестиций, проведению закупок на конкурентной и публичной основе путем организации конкурсов и иных открытых форм регламентированных закупок для обеспечения прозрачности и гласности размещения заказов, достижения экономически обоснованных цен на приобретаемую продукцию и др.;

• использование возможностей ценовых механизмов регулирования при проведении стабилизирующей и стимулирующей макроэкономической политики. Условиями выполнения задач и достижения целей являются:

• совершенствование методов государственного регулирования цен на естественно-монопольные услуги;

• открытость и доступность информации о регулируемых видах деятельности для органов регулирования.

В настоящее время порядок раскрытия информации предприятиями-субъектами естественных монополий достаточно регламентирован на законодательном уровне и отработан на практике. Вместе с тем система государственного регулирования цен на естественно монопольные услуги требует дальнейшего совершенствования ввиду наличия пробелов и проблем по ряду важных вопросов. Одним из актуальных вопросов, требующих проработки, является методика определения государственными регулирующими органами (ФСТ, МЭРТ, Минпромэнерго) тарифа на услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике.

3. Тариф на услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике должен устанавливаться на уровне, достаточно высоком для обеспечения нормальной рентабельности и, соответственно, привлекательности новых инвестиций. В настоящее время практикуется регулирование тарифа при отсутствии жестких ограничений на норму прибыли. Если говорить точнее, то при установлении тарифа нормирование прибыли вообще не используется. Суть применяемой модели заключается в установлении тарифа на очередной год по методу экономически обоснованных расходов.

При этом для определения обоснованности расходов используются сведения о размере тарифа прошлых лет, текущего года и сценарные (прогнозные) условия экономического развития на срок 3-5 лет, уточняемые ежегодно (роллинговое планирование). Формула расчета ежегодного тарифа включает дефлятор по издержкам и инвестиционную составляющую. При расчете тарифа в основу принимаются:

– установленная мощность обслуживаемых электростанций, определенных как плательщиков за услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике;

– издержки, заявленные предприятием как смета затрат;

– расчетное значение прибыли, определяемой регулирующим органом, на цели инвестиционной программы, выплаты дивидендов и некоторые другие.

В перспективе при расчете тарифа планируется учитывать также прогнозные значения годового потребления электроэнергии по ЕЭС России.

Данная модель имеет ряд достоинств: а) в центре внимания находится наиболее важный для потребителей параметр — уровень цен; б) прозрачность и, как следствие, простота отслеживания и принятия решений; в) упрощение процесса регулирования для ОАО «СО – ЦДУ ЕЭС» и регулирующих органов (Системный оператор может изменять уровень и структуру тарифов по заданной формуле, а регулятор не должен участвовать в изнурительных процедурах пересмотра цен и детального рассмотрения инвестиционной программы). Есть и недостатки.

Во-первых, не стимулируется эффективность хозяйствования организации. Модель не гарантирует сохранение выгоды от снижения издержек путем предоставления возможности использовать прибыль на цели развития, выплаты дивидендов и др. Структура расходов истекшего периода является предметом изучения со стороны регулирующего органа; достигнутая экономия ресурсов может обернуться уменьшением одной из тарифных составляющих. В результате заинтересованность предприятия в экономии ресурсов и снижении издержек обеспечивается скорее командно-административными, чем экономическими рычагами.

Во-вторых, тариф фиксируется в абсолютных ценах, что не совсем адекватно хронической инфляции, характерной российской экономике. Логичнее было бы связывать тариф с относительными ценами, например, использовать индекс розничных цен по примеру Великобритании, индекс-дефлятор ВНП по примеру США или индекс-дефлятор производителей по примеру ряда других государств.

В-третьих, фактическими потребителями услуг являются не только генерирующие компании, но и иные участники рынков электроэнергии. Однако обязанность оплаты услуг Системного оператора возложена только на первых. Решение этой проблемы связано с совершенствованием системы договорных отношений, оформляющих функциональные связи в отрасли, а также отработкой моделей оптового и розничных рынков в ценовой и неценовой зонах ЕЭС России. При этом отмечается, что Системный оператор является инфраструктурным подразделением, производственно-технологическая деятельность которого должна гарантированно обеспечиваться финансово-экономическими ресурсами через устойчивую систему надлежащего исполнения договорных обязательств со стороны лиц, на которых возлагается обязанность оплаты услуг Системного оператора.

В-четвертых, отсутствует методика определения размера инвестиционной составляющей тарифа, в результате чего этот размер устанавливается пропорционально предыдущему году с индексом прогнозируемой инфляции без учета реальной потребности в инвестициях.

Рассмотрение обоснования инвестиционной составляющей, представленного Системным оператором, как правило, ограничивается возможностями экспертной оценки, проводимой силами регулирующего органа. Решение этой проблемы связывается с разработкой, согласованием и утверждением Методики оценки эффективности инвестиционных программ ОАО «СО – ЦДУ ЕЭС». Создание такой методики позволит установить способы обоснования Системным оператором своих инвестиционных проектов и предоставит регулирующим органам надежный инструмент для принятия обоснованных решений о размере инвестиционной составляющей в тарифе на услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике.

4. Для разработки указанной методики необходимо принимать во внимание следующие обстоятельства.

4.1. Инвестиционные программы Системного оператора реализуются по следующим направлениям: развитие технологий расчета, анализа и регулирования электроэнергетических режимов; развитие технологий поддержки торговых процедур, сопровождения рынка и отчетности; повышение функциональной живучести диспетчерских центров; повышение надежности профессиональной деятельности персонала; повышение надежности информационно-вычислительных, программно-технических и телекоммуникационных систем; улучшение инфраструктуры, обеспечивающей функционирование оперативно-диспетчерского управления; развитие сети диспетчерских центров в рамках территориальных проектов, обеспечивающих объектно-ориентированное развитие оперативно-диспетчерского управления ЕЭС России.

Все инвестиционные проекты нацелены на повышение надежности функционирования системы оперативно-диспетчерского управления ЕЭС России и создание благоприятных условий для выполнения Системным оператором функций, предусмотренных на уровне нормативных правовых актов (статья 14 Федерального закона от 23.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», постановление Правительства Российской Федерации от 27.12.2004 № 851 и др.).

4.2. Оценка эффективности инвестиционных проектов Системного оператора с применением классических методик, основанных на расчетах увеличения рентабельности, прибыли, окупаемости, затруднена в условиях регулирования тарифов. Сохранение тарифа на уровне, определенном регулирующим органом, не позволяет увидеть экономический эффект от реализации того или иного инвестиционного проекта. Вместе с тем, эффект есть, и он заключается в надлежащем функционировании инфраструктуры электроэнергетического рынка, обеспечении возможности экономического взаимодействия его участников — производителей и потребителей.

4.3. Затруднено в отношении Системного оператора и применение правила оценки эффективности инвестиций через потенциальную прибыль, которую могло получить предприятие в отсутствие государственного регулирования цен (тарифов) на ее продукцию. Такая прибыль могла быть рассчитана по обычной методике при разработке бизнес-плана. Рассматривать и оценивать инвестиционные целевые проекты ОАО «СО – ЦДУ ЕЭС» через потенциальную прибыль не корректно по следующим причинам. Системный оператор не является участником рынка, непосредственно производящим, передающим или потребляющим электроэнергию. Он только обеспечивает этот процесс и получает плату, причем со стороны генераторов. Их выручка определяется государством «за себя» и «за Системный оператор». Однако нельзя говорить, что потенциальный эффект от инвестиций в Системный оператор отражается на деятельности генерирующих компаний и может быть оценен через соответствующее увеличение их прибыли.

А. Их выручка регулируется через тарифы на электроэнергию в целом, то есть, кроме «собственных», в эту выручку закладываются деньги «остальных».

Б. Стоимостные показатели генерации определяются источником энергии (гидро-, атомная, уголь, газ, мазут), а также временем года (весенний паводок, засушливое лето — для гидрогенерации, холодная зима — для теплогенерации и т.п.), в настоящее время к ним добавились рыночные факторы: выбор Системным оператором поданной генератором заявки на готовность выработать определенное количество энергии (мощности) в определенное время (при выборе учитываются факторы обязательного участия атомной генерации ввиду непрерывности производства, теплогенерации в осеннезимний период в связи с выработкой дополнительной электроэнергии, гидрогенерации в период весеннего паводка, графика ввода-вывода генерирующего, сетевого и энергопринимающего оборудования в ремонты, минимальной цены во всех остальных случаях). В. Факт увеличения или уменьшения выработки электроэнергии сам по себе не говорит о повышении или уменьшении эффективности процесса производства – передачи – потребления электроэнергии.

Снижение потребления может быть связано с временем года (летом потребность в электроэнергии ниже), обусловлено снижением потребностей народного хозяйства (внедрение энергосберегающих технологий на предприятиях, закрытие или снижение выработки энергоемких производств в связи с изменением конъюнктуры рынка). Увеличение выработки может быть связано с повышенными потерями при передаче в магистральных и распределительных ЛЭП по физическим причинам (электромагнитные колебания, образование наледи на проводах, др.), при этом объем потребления может не изменяться.

4.4. Таким образом, отсутствие прямой взаимосвязи инвестиций в Системный оператор с увеличением прибыли генерации или потребления электроэнергии народным хозяйством (и то, и другое зависит от иных факторов, не связанных с деятельностью ОАО «СО – ЦДУ ЕЭС»: внешних и внутренних, в т.ч. макроэкономических) не позволяет применять при оценке эффективности инвестиционных проектов:

• классические методики, основанные на сопоставлении объемов инвестиционных вложений с увеличением выручки и фактической прибыли за определенный период;

• производные от классических методик, основанные на сопоставлении объемов инвестиционных вложений с увеличением потенциальной выручки и потенциальной прибыли за определенный период, которую предприятие могло бы фактически получить, если бы размер выручки не регулировался внеэкономическими (административными) способами через тарифы, акцизы, пошлины и т.п.

Нужны принципиально иные подходы, позволяющие выработку адекватной тарифной политики в части определения инвестиционной составляющей на основе объективной и научно-обоснованной оценки эффективности специфических инвестиционных программ Системного оператора. Экономической науке предстоит ответить на многие актуальные вопросы. Требуются разработки:

– математических моделей оценки финансово коммерческой эффективности проектов; – оценки бюджетной эффективности проектов;

– методов программно-целевого планирования;

– методов и критериев оценки надежности энергоснабжения; – методов оценки уровня технической оснащенности;

– принципов моделирования работы энергетических рисков для учета общесистемных эффектов;

– учета рисков и анализ чувствительности проектов;

– методов обоснования программ по основным направлениям деятельности ОАО «СО – ЦДУ ЕЭС». Научная новизна поднимаемых вопросов состоит в том, что ранее не делалась оценка эффективности инвестиций в субъекты естественных монополий по целевым проектам. А рыночная экономика требует рационального использования ресурсов и наличия методики оценки эффективности и обоснования проектов.

5. Эффективное государственное тарифное регулирование деятельности субъектов естественных монополий в электроэнергетике принесет бесспорные выгоды всем: потребителям — в виде экономически обоснованных и разумных цен, нерегулируемым предприятиям — в форме большей либерализации рынка; регулируемым предприятиям — через установление стабильного режима регулирования, благоприятствующего новым инвестициям и техническому развитию. С другой стороны, до тех пор, пока соответствующие меры не будут приняты, возможна консервация неэффективности и высоких издержек, неадекватная стоимость акций на фондовом рынке, недоинвестирование и конфликтные отношения между предприятиями и органами регулирования. Функции органов регулирования и методология, которой они будут руководствоваться в процессе регулирования, в значительной степени зависят от темпов реорганизации отрасли.

На этапе, когда начнут действовать свободные силы рынка, основной задачей органов регулирования станет разработка «правил игры» с целью развития и поддержания конкуренции, в том числе через эффективные тарифные решения по развитию и техническому перевооружению независимой инфраструктуры электроэнергетических рынков. В любом случае необходимо уходить от все более дорогостоящего и навязчивого контроля за действиями и издержками предприятий, то есть именно того типа регулирования, от которого стремятся уйти другие страны.